第三章：第三节（二）
发布时间：2019-12-11 15:22来源：未知
（二）环境质量标准与污染物排放标准
1.环境质量标准
（1）定义
环境质量标准，是为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素所作的控制规定。
如《环境空气质量标准》、《海水水质标准》、《地面水环境质量标准》、《土壤环境质量标准》、《渔业水质标准》、《景观娱乐用水水质标准》等等。
（2）性质：环境质量标准是满足环境达到规定使用功能和生态环境质量的基本要求。
（3）编制环境质量标准的主要依据
主要依据各主要环境要素的使用功能、使用目的和保护目标，在此基础上对该环境要素所处在的区域分为不同类别的功能区，分别确立污染物的最大数值或环境保护的项目。
（4）环境质量标准的分级
国家：依照《环境保护法》第l0条的规定，国务院环保部门制定国家环境质量标准。
国家环境质量标准在整个环境标准中处于核心地位，是国家环境政策目标的综合反映和体现，是国家实行环境保护规划、控制污染以及分级、分类管理环境和科学评价环境质量的基础，是制定污染物排放标准的主要科学依据，也是判断某地域环境质量状况和是否受到污染的直接依据。
地方：省级人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环保部门备案。
地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责。因此环境质量标准的强制性主要表现为对政府环境管理行为的约束，是考评各级人民政府负责人环保工作成效的直接依据。
2.污染物排放（控制）标准
（1）定义
污染物排放（控制）标准，是为实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，限制排入环境中的污染物或对环境造成危害的其他因素所作的控制规定。
如《污水综合排放标准》、《恶臭污染物排放标准》、《大气污染物综合排放标准》、《船舶污染物排放标准》等。
（2）性质：污染物排放（控制）标准是针对污染物排放所规定的最大限值即“污染允许限度”。
（3）编制的主要依据及权限
是环境质量标准，并按照不同类别的功能区分别规定与之相应的排放限值，适用于所有经划定的环境质量功能区内的污染源。
国务院环保部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。
省级人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准；地方污染物排放标准须报国务院环境保护主管部门备案。
地方污染物标准既可以是适用于特定行业污染源或特定产品污染源的行业型污染物排放标准，也可以是适用于所有行业的综合型污染物排放标准。向已有地方标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。
（4）法律效果：在许多国家的环境立法中，一般将污染物排放（控制）标准作为判断排污行为是否违法的客观标准和依据。
3.强制性环境标准与环境行政的关系
强制性环境标准的规范性：环境质量标准和污染排放（控制）标准本属于技术规范，它们的规范性并不确定。
环境行政部门的权限：为提高环境行政决策的效率、减少行政机关对各类环境利用行为的审查程序、填补法律在具体规定上的不足，就必须通过法律授权专门的主管部门制定专业性较强的科技标准规范并适用于不同环境利用行为。它们可以弥补环境立法的不足，体现出对环境与资源保护法律关系的参与主体在环境与资源保护法律规范适用上的预见性、确定性和可归责性。因此，将环境质量标准和污染排放（控制）标准作为国家强制性标准授权环境行政部门按照不同的环境地域要求予以分别适用是非常重要的。
具体适用：强制性环境标准本身不属于法的规范，其具体适用需附于法定环境行政决定即公法上的判断。为此，强制性环境标准不具有判断或决定平等主体间是否存在环境妨害或者侵害的法的效力。从这个意义上讲，强制性环境标准必须经环境立法确认并由环保等主管部门决定适用后才具有相应的法的拘束力。
制定权限：基于强制性环境标准的专业性特点，各国制定、适用与解释环境标准的权力一般均由环保部门享有。
（三）其他类别的环境标准
其他类别的环境标准，是指除环境质量标准和污染物排放标准以外，由政府主管部门、行业或企业制定的推荐性或自愿性的环境标准。
1.环境监测方法标准、环境标准样品标准和环境基础标准
（1）性质：三者一般属于推荐性环境标准。
环境监测方法标准是为监测环境质量和污染物排放，规范采样、分析测试、数据处理等技术而制定的技术规范；
环境标准样品标准是为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的技术规范；
环境基础标准是对环境保护工作中需要统一的技术术语、符号、代号（代码）、图形、指南、导则及信息编码等所作的规定。
（2）制定权限：
这类环境标准的制定权限来源于《标准化法》的授权，由国务院环保部门和其他主管部门制定，属于指导环境监测和实施环境监督的技术规范，不具有法的拘束力。当没有国家或行业环境监测方法标准时，应将该污染物的监测方法列入地方环境标准附录，或在地方环境标准中列出发表该监测方法的出版物。
在认定污染物排放是否超标的问题上发生分歧时，可以用上述三类环境标准所规定的技术规范判断监测方法以及测定技术等操作程序和内容是否符合国家环境标准的规定。
【例题·单选题】（2006-10-7）体现环境目标的要求、据以评价环境是否受到污染和制定污染物排放标准依据的环境标准是（ ）。
A.环境质量标准
B.环境标准样品标准
C.环境保护方法标准
D.环境基础标准
[答疑编号506484030501]
【例题·单选题】（2008-10-3）规定环境中各类有害物质（或因素）在一定时间和空间内的容许含量的环境标准是（）
A.环境质量标准
B.污染物排放（控制）标准
C.环境监测方法标准
D.环境基础标准
[答疑编号506484030502]
案例3.4
环保部门发现A企业存在超标排污行为，遂决定依法给予A行政处罚。A认为，环保部门在现场检查时进行的排污监测过程不符合环境监测方法标准规定的程序和方法，因此所得出的监测结果不能作为处罚依据。环保部门认为，虽然监测过程未完全符合相关环境监测方法标准的规定，但不影响监测结果的准确性，所得出的结论可以作为处罚的依据。
讨论：A的主张是否成立?
提示：从环境标准的法律效力角度进行分析。
2.环境与资源保护行业标准
（1）定义
环境保护部标准是指需要在全国环境保护工作范围内统一的技术要求而又没有国家环境标准时由环境保护部制定的标准。
（2）性质：属于行业标准，不属于国家标准。
目前，环境保护部标准主要局限于环境基础标准和环境影响评价技术规范两大类，属
于推荐性标准。例如，在环境影响评价工作中适用的《环境影响评价技术导则总纲》就是
环境保护部标准。
（3）制定：环境保护部标准由环境保护部负责制定，报国家质检总局备案。
此外，由于我国实行统一管理与部门分工负责管理的环境与资源保护行政体制，国务院有关环境与资源保护的主管部门都可以在本部门范围内制定统一适用的行业标准，其效力与环境保护部标准相同。
3.企业排放标准
（1）定义：企业排放标准是指企业自行制定的比国家或地方更为严格的污染物排放标准。依照《标准化法》的规定，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。
（2）效力
企业排放标准因不为法律所规定，所以一般不具有法的拘束力。
下列两种情况下应当认可其法的拘束力：
一是在企业与政府或者周边居民签订的环境协议中作为企业义务明确规定的；
二是司法机关认可某些特殊领域的企业排放标准可以作为鉴定标准适用的。
二、环境与资源保护规划制度
（一）概述
（1）性质：环境与资源保护规划是国家开展环境与资源保护行政的重要依据，通常与国家的环境政策相提并论。是实现环境立法目的和指导国家环境保护工作、考评政府官员执政业绩的重要依据。
由于我国对环境与资源保护实行统一和分工负责管理相结合的体制，有关计划和规划的编制和实施也分别由对环境与资源保护享有监督管理权的不同主管部门掌管，因此我国并没有一部统一的环境与资源保护规划。
（2）内容：环境与资源保护规划是对国民经济和社会发展五年规划的环境保护篇章、全国主体功能区规划、国家各类生态建设和保护规划、专项环境保护规划等共同组成的，以环境与资源保护为目的的规划的统称。
其中，由国务院编制并由全国人大通过的国民经济和社会发展五年规划纲要中的环境保护篇章在所有环境与自然保护规划中处于最高地位。
国家级主体功能区规划由国务院审议通过，其他各类环境与资源保护专项规划则由国务院主管部门编制并报国务院批准实施。
（二）国民经济和社会发展规划中的环境保护篇章和专项规划
1.五年规划纲要中的环境保护篇章
（1）五五计划
从1975年起，国务院环境保护领导小组在其制定的《关于制定环境保护十年规划和“五五”（1976--1980年）计划》中就提出要把环境保护纳入国民经济和社会发展计划，并提出了“五年控制、十年基本解决环境污染问题”的行政目标。为此还开展了污染源调查、环境质量评价等基础性的环境保护工作。
由于未能制定具有强制力的环境保护法律并编制科学系统的环境保护规划，这一目标未能实现。
（2）六五计划
在中国国民经济和社会发展的第六个五年计划时期，中国首次根据《环境保护法（试行）》的规定将国家环境保护“六五”计划（1981～1985年）作为一个独立的篇章纳入到国家国民经济和社会发展计划之中，为后来将环境保护计划纳人国家规划奠定了基础。
（3）1989年，中国修改颁布了新的《环境保护法》，规定国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。自此以后，各个国民经济和社会发展五年计划均将环境保护与经济、社会协调发展、综合平衡作为编制规划的重要指导思想，并专门设立了环境保护篇章。
2.国务院主管部门编制的环境与资源保护专项规划
（1）环保部门制订的环境保护计划。
环境保护计划是各级政府和各有关部门在计划期内要实现的环境目标和所要采取的防治措施的具体体现。
目的是为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分参与综合平衡，发挥计划的指导和宏观调控作用，强化环境管理，推动污染防治和自然保护，改善环境质量，促进环境与国民经济和社会的协调发展。
依照《环境保护计划管理办法》（1994年，原环保总局）的规定，环境保护计划包括城市环境质量控制计划、污染排放控制和污染治理计划、自然生态保护计划以及其他有关的计划四类。
环境保护计划的计划期与国民经济和社会发展计划期相同，分五年计划和年度计划，实行国家、省、市、县四级管理。其中，国家环境保护计划以宏观指导为主；地方环境保护计划除应包括国家环境保护计划的内容外，还应包括相关的环境治理和建设项目，并根据具体情况适当增加必要的内容和指标。
（2）有关部门编制的环境与资源保护规划与行业、地区规划
按照环境与资源保护分工负责的管理体制，除国务院环境保护部门外，其他有关部门也依法享有环境与资源保护的管理职权，它们可以单独或者与环保部门联合编制有关的规划并报国务院批准发布并实施。
有关部门编制的环境与资源保护规划既有专项规划，也有行业和地区规划
如《全国生态环境保护纲要》、《全国生态环境建设规划》、《松花江流域水污染防治规划（2006—2010年）》、《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》、《全国草原保护建设利用总体规划》、《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》、《中国水生生物资源养护行动纲要》、《全国湿地保护工程实施规划》和《天然林保护工程规划》等。
1.环境质量标准
（1）定义
环境质量标准，是为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素所作的控制规定。
如《环境空气质量标准》、《海水水质标准》、《地面水环境质量标准》、《土壤环境质量标准》、《渔业水质标准》、《景观娱乐用水水质标准》等等。
（2）性质：环境质量标准是满足环境达到规定使用功能和生态环境质量的基本要求。
（3）编制环境质量标准的主要依据
主要依据各主要环境要素的使用功能、使用目的和保护目标，在此基础上对该环境要素所处在的区域分为不同类别的功能区，分别确立污染物的最大数值或环境保护的项目。
（4）环境质量标准的分级
国家：依照《环境保护法》第l0条的规定，国务院环保部门制定国家环境质量标准。
国家环境质量标准在整个环境标准中处于核心地位，是国家环境政策目标的综合反映和体现，是国家实行环境保护规划、控制污染以及分级、分类管理环境和科学评价环境质量的基础，是制定污染物排放标准的主要科学依据，也是判断某地域环境质量状况和是否受到污染的直接依据。
地方：省级人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环保部门备案。
地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责。因此环境质量标准的强制性主要表现为对政府环境管理行为的约束，是考评各级人民政府负责人环保工作成效的直接依据。
2.污染物排放（控制）标准
（1）定义
污染物排放（控制）标准，是为实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，限制排入环境中的污染物或对环境造成危害的其他因素所作的控制规定。
如《污水综合排放标准》、《恶臭污染物排放标准》、《大气污染物综合排放标准》、《船舶污染物排放标准》等。
（2）性质：污染物排放（控制）标准是针对污染物排放所规定的最大限值即“污染允许限度”。
（3）编制的主要依据及权限
是环境质量标准，并按照不同类别的功能区分别规定与之相应的排放限值，适用于所有经划定的环境质量功能区内的污染源。
国务院环保部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。
省级人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准；地方污染物排放标准须报国务院环境保护主管部门备案。
地方污染物标准既可以是适用于特定行业污染源或特定产品污染源的行业型污染物排放标准，也可以是适用于所有行业的综合型污染物排放标准。向已有地方标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。
（4）法律效果：在许多国家的环境立法中，一般将污染物排放（控制）标准作为判断排污行为是否违法的客观标准和依据。
3.强制性环境标准与环境行政的关系
强制性环境标准的规范性：环境质量标准和污染排放（控制）标准本属于技术规范，它们的规范性并不确定。
环境行政部门的权限：为提高环境行政决策的效率、减少行政机关对各类环境利用行为的审查程序、填补法律在具体规定上的不足，就必须通过法律授权专门的主管部门制定专业性较强的科技标准规范并适用于不同环境利用行为。它们可以弥补环境立法的不足，体现出对环境与资源保护法律关系的参与主体在环境与资源保护法律规范适用上的预见性、确定性和可归责性。因此，将环境质量标准和污染排放（控制）标准作为国家强制性标准授权环境行政部门按照不同的环境地域要求予以分别适用是非常重要的。
具体适用：强制性环境标准本身不属于法的规范，其具体适用需附于法定环境行政决定即公法上的判断。为此，强制性环境标准不具有判断或决定平等主体间是否存在环境妨害或者侵害的法的效力。从这个意义上讲，强制性环境标准必须经环境立法确认并由环保等主管部门决定适用后才具有相应的法的拘束力。
制定权限：基于强制性环境标准的专业性特点，各国制定、适用与解释环境标准的权力一般均由环保部门享有。
（三）其他类别的环境标准
其他类别的环境标准，是指除环境质量标准和污染物排放标准以外，由政府主管部门、行业或企业制定的推荐性或自愿性的环境标准。
1.环境监测方法标准、环境标准样品标准和环境基础标准
（1）性质：三者一般属于推荐性环境标准。
环境监测方法标准是为监测环境质量和污染物排放，规范采样、分析测试、数据处理等技术而制定的技术规范；
环境标准样品标准是为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的技术规范；
环境基础标准是对环境保护工作中需要统一的技术术语、符号、代号（代码）、图形、指南、导则及信息编码等所作的规定。
（2）制定权限：
这类环境标准的制定权限来源于《标准化法》的授权，由国务院环保部门和其他主管部门制定，属于指导环境监测和实施环境监督的技术规范，不具有法的拘束力。当没有国家或行业环境监测方法标准时，应将该污染物的监测方法列入地方环境标准附录，或在地方环境标准中列出发表该监测方法的出版物。
在认定污染物排放是否超标的问题上发生分歧时，可以用上述三类环境标准所规定的技术规范判断监测方法以及测定技术等操作程序和内容是否符合国家环境标准的规定。
【例题·单选题】（2006-10-7）体现环境目标的要求、据以评价环境是否受到污染和制定污染物排放标准依据的环境标准是（ ）。
A.环境质量标准
B.环境标准样品标准
C.环境保护方法标准
D.环境基础标准
[答疑编号506484030501]
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A.环境质量标准
B.污染物排放（控制）标准
C.环境监测方法标准
D.环境基础标准
[答疑编号506484030502]
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环保部门发现A企业存在超标排污行为，遂决定依法给予A行政处罚。A认为，环保部门在现场检查时进行的排污监测过程不符合环境监测方法标准规定的程序和方法，因此所得出的监测结果不能作为处罚依据。环保部门认为，虽然监测过程未完全符合相关环境监测方法标准的规定，但不影响监测结果的准确性，所得出的结论可以作为处罚的依据。
讨论：A的主张是否成立?
提示：从环境标准的法律效力角度进行分析。
2.环境与资源保护行业标准
（1）定义
环境保护部标准是指需要在全国环境保护工作范围内统一的技术要求而又没有国家环境标准时由环境保护部制定的标准。
（2）性质：属于行业标准，不属于国家标准。
目前，环境保护部标准主要局限于环境基础标准和环境影响评价技术规范两大类，属
于推荐性标准。例如，在环境影响评价工作中适用的《环境影响评价技术导则总纲》就是
环境保护部标准。
（3）制定：环境保护部标准由环境保护部负责制定，报国家质检总局备案。
此外，由于我国实行统一管理与部门分工负责管理的环境与资源保护行政体制，国务院有关环境与资源保护的主管部门都可以在本部门范围内制定统一适用的行业标准，其效力与环境保护部标准相同。
3.企业排放标准
（1）定义：企业排放标准是指企业自行制定的比国家或地方更为严格的污染物排放标准。依照《标准化法》的规定，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。
（2）效力
企业排放标准因不为法律所规定，所以一般不具有法的拘束力。
下列两种情况下应当认可其法的拘束力：
一是在企业与政府或者周边居民签订的环境协议中作为企业义务明确规定的；
二是司法机关认可某些特殊领域的企业排放标准可以作为鉴定标准适用的。
二、环境与资源保护规划制度
（一）概述
（1）性质：环境与资源保护规划是国家开展环境与资源保护行政的重要依据，通常与国家的环境政策相提并论。是实现环境立法目的和指导国家环境保护工作、考评政府官员执政业绩的重要依据。
由于我国对环境与资源保护实行统一和分工负责管理相结合的体制，有关计划和规划的编制和实施也分别由对环境与资源保护享有监督管理权的不同主管部门掌管，因此我国并没有一部统一的环境与资源保护规划。
（2）内容：环境与资源保护规划是对国民经济和社会发展五年规划的环境保护篇章、全国主体功能区规划、国家各类生态建设和保护规划、专项环境保护规划等共同组成的，以环境与资源保护为目的的规划的统称。
其中，由国务院编制并由全国人大通过的国民经济和社会发展五年规划纲要中的环境保护篇章在所有环境与自然保护规划中处于最高地位。
国家级主体功能区规划由国务院审议通过，其他各类环境与资源保护专项规划则由国务院主管部门编制并报国务院批准实施。
（二）国民经济和社会发展规划中的环境保护篇章和专项规划
1.五年规划纲要中的环境保护篇章
（1）五五计划
从1975年起，国务院环境保护领导小组在其制定的《关于制定环境保护十年规划和“五五”（1976--1980年）计划》中就提出要把环境保护纳入国民经济和社会发展计划，并提出了“五年控制、十年基本解决环境污染问题”的行政目标。为此还开展了污染源调查、环境质量评价等基础性的环境保护工作。
由于未能制定具有强制力的环境保护法律并编制科学系统的环境保护规划，这一目标未能实现。
（2）六五计划
在中国国民经济和社会发展的第六个五年计划时期，中国首次根据《环境保护法（试行）》的规定将国家环境保护“六五”计划（1981～1985年）作为一个独立的篇章纳入到国家国民经济和社会发展计划之中，为后来将环境保护计划纳人国家规划奠定了基础。
（3）1989年，中国修改颁布了新的《环境保护法》，规定国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。自此以后，各个国民经济和社会发展五年计划均将环境保护与经济、社会协调发展、综合平衡作为编制规划的重要指导思想，并专门设立了环境保护篇章。
2.国务院主管部门编制的环境与资源保护专项规划
（1）环保部门制订的环境保护计划。
环境保护计划是各级政府和各有关部门在计划期内要实现的环境目标和所要采取的防治措施的具体体现。
目的是为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分参与综合平衡，发挥计划的指导和宏观调控作用，强化环境管理，推动污染防治和自然保护，改善环境质量，促进环境与国民经济和社会的协调发展。
依照《环境保护计划管理办法》（1994年，原环保总局）的规定，环境保护计划包括城市环境质量控制计划、污染排放控制和污染治理计划、自然生态保护计划以及其他有关的计划四类。
环境保护计划的计划期与国民经济和社会发展计划期相同，分五年计划和年度计划，实行国家、省、市、县四级管理。其中，国家环境保护计划以宏观指导为主；地方环境保护计划除应包括国家环境保护计划的内容外，还应包括相关的环境治理和建设项目，并根据具体情况适当增加必要的内容和指标。
（2）有关部门编制的环境与资源保护规划与行业、地区规划
按照环境与资源保护分工负责的管理体制，除国务院环境保护部门外，其他有关部门也依法享有环境与资源保护的管理职权，它们可以单独或者与环保部门联合编制有关的规划并报国务院批准发布并实施。
有关部门编制的环境与资源保护规划既有专项规划，也有行业和地区规划
如《全国生态环境保护纲要》、《全国生态环境建设规划》、《松花江流域水污染防治规划（2006—2010年）》、《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》、《全国草原保护建设利用总体规划》、《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》、《中国水生生物资源养护行动纲要》、《全国湿地保护工程实施规划》和《天然林保护工程规划》等。
