第三章：第二节（二）
发布时间：2019-12-11 15:10来源：未知
三、受益者负担原则
（一）受益者负担原则概述
1.含义
受益者负担原则是指开发利用环境和资源或者排放污染物，对环境造成不利影响和危害者，应当支付由其活动所造成的环境损害费用，并承担治理其造成的环境污染与破坏的责任。
2.内容
受益者负担原则包括“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿，谁污染谁治理”四个方面的内容。
“谁开发谁保护”是指开发自然资源与环境的企业和个人，必须在开发自然资源的同时，负担保护生态环境的责任和义务。
“谁破坏谁恢复”是指环境与资源的破坏者，应当承担修复生态环境功能的责任和义务。
“谁利用谁补偿”是指环境与资源的利用者，应当承担生态补偿的责任和义务。
“谁污染谁治理”是指环境的污染者，应当承担治理污染的责任和义务。
3.四个方面的关系
对开发者、破坏者、利用者、污染者通常不加以区分，因为他们同为环境污染与破坏的“受益者”。但事实上，将环境责任的承担者具体化，并对开发者、破坏者、利用者、污染者的责任加以区分，是十分必要的。开发者一般是能源、矿山企业；破坏者则可能是土地开发利用企业、林木经营部门；利用者则可以是任何单位与个人；污染者则通常是从事工业生产、商业经营活动的企业。开发者、破坏者、利用者负责原则意在强调对生态环境的保护，污染者负责意在强调对污染的治理。
近年来，受益者负担原则的内涵有进一步扩展的趋势，即将地方政府对所辖行政区域的环境质量负责也纳入环境责任的范畴。因此，我国环境与资源保护法中的受益者负担原则是一个涵盖资源保护、污染防治，并包括开发者、利用者、破坏者、污染者以及地方政府在内的广泛责任主体的责任体系。
4.理解
第一，受益者负担实质上是一种义务的概念，即主体所应承担的法律义务，而非违反义务所应承担的法律后果。因而它与环境法律责任中所强调的法律制裁是完全不同的。
第二，“受益者”所承担的主要是经济责任，并不影响它因违反环境与资源保护法律法规或者造成他人财产人身损害所应承担的刑事、行政以及民事赔偿责任。
案例3.3
1998年长江爆发洪灾之后，国家对长江上游全面实施天然林保护工程。位于长江上游的云南省丽江市按照国家要求，停止市内天然林采伐，地方财政收入也因此大幅下降。
讨论：丽江因保护生态环境而丧失的发展机会成本应当如何进行补偿?
提示：从受益者负担原则的角度进行分析。
5.形成
受益者负担原则是由经济合作与发展组织（OECD）于1972年提出的“污染者负担原则”逐渐演变、并结合中国实际情况形成的。
20世纪70年代初，经合组织率先提出了污染者负担原则，并通过了《关于实施污染者负担原则的建议》，以促使将污染者造成的环境成本内在化，解决“企业排污赚钱、政府买单（社会承担）治理污染”的不公平现象。
“污染者负担原则”提出后，得到了工业发达国家的广泛认同，很快被各国的国内立法采纳，成为各国通用的环境保护原则。目前，污染者负担原则还体现在国际环境法中成为国际环境法的一项基本原则。
我国并未照搬“污染者负担”原则，而是参照“污染者负担原则”，确立了“谁污染谁治理”原则。
6.我国现行法中的体现
《环境保护法》虽然没有明确规定污染者负担原则，但体现了污染者负担原则的精神。第24条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”
第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”
第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”
1990年，国务院发布了《关于进一步加强环境保护工作的决定》，提出“凡产生环境污染和其他公害的企事业单位，必须把消除污染、改善环境、节约资源和综合利用作为技术改造和经营管理的重要内容，建立环境保护责任制度和考核制度”，并提出按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”方针，加强资源管理和生态建设。
随着环境保护的范围从污染防治扩大到自然保护和物质消费领域，污染者负担原则的适用范围也在逐步扩大。我国2004年修改的《固体废物污染环境防治法》明确规定“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”；
2008年制定的《循环经济促进法》也明确规定由产品生产者、销售者、使用者等共同承担产品及其废弃物的环境影响成本。
至此，我国形成了比发达国家“污染者负担原则”更加丰富的“受益者负担原则”。
7.意义
第一，实现社会公平。
第二，降低环境保护的成本。
第三，最大程度地保护环境质量。
（二）实施受益者负担原则的制度措施
1.实行排污收费制度
征收排污费被公认为是环境成本内在化的有效手段，也是世界各国在环境保护中广泛使用的一种经济手段。我国1979年《环境保护法（试行）》中就确立了排污收费制度，1989年《环境保护法》也明确规定了排污收费制度。
2.实行生态补偿制度
（1）定义
生态补偿制度是指根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设与利用者等相关各方之间利益关系的环境经济政策和环境与资源保护法律制度。
“生态补偿”的本质是由生态服务功能受益者向生态服务功能提供者付费，真正体现了“受益者负担原则”。
（2）我国实行生态补偿的实践
1989年，国家环保部门会同财政部门，在广西、江苏、福建、陕西榆林、山西、贵州和新疆等地试行征收生态环境补偿费。
l998年，国家又开始实行“退耕还林、以粮代赈”政策，并开展森林生态效益补偿机制、草原生态效益补偿机制、水资源开发生态补偿机制、能源矿产开发生态补偿机制等。同时，国家正在建立生态补偿专项资金，加大财政转移支付中生态补偿的力度，资金的安排使用着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。
2012年“十八大”报告也明确提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”的生态文明建设目标。
3.征收环境税
开征环境税有三种方案：一是一般环境税，以筹集资金为主要目的，根据“受益者付费”原则进行普遍征收。二是污染排放税，根据“污染者付费”原则征收，税基与污染物数量直接相关。三是污染产品税，依据“使用者付费”原则征收，征收对象是有潜在污染的产品。
4.实行土地复垦制度
土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（土地复垦义务人）负责复垦。我国《土地管理法》规定了土地复垦制度，之后，国务院于1988年发布了《土地复垦规定》，2011年又修订为《土地复垦条例》，进一步明确规定了土地复垦人的义务。
【例题·单选题】（2007-10-17）土地复垦的责任原则是（ ）。
A.谁收益，谁复垦
B.谁破坏，谁复垦
C.谁占有，谁复垦
D.谁使用，谁复垦
[答疑编号506484030301]
四、公众参与原则
（一）公众参与原则概述
1.含义
公众参与原则，也称环境民主原则、依靠群众保护环境原则，是指公众对可能造成环
境影响的开发决策、建设项目有相应的知情、参与决策和监督的权利。
2.内涵
第一，参与主体是公众。公众即社会大众、普通民众，亦即受经济活动影响的社会个体及其集合。
第二，参与的对象主要是影响到公众环境利益的建设项目。
第三，参与方式主要是通过法定的程序进行。
例如，我国《环境影响评价法》对公众参与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价等均有明确规定。
第四，公众参与的内容包括公众的环境知情权、参与决策权与监督权。
3.形成
（1）1973年召开的第一次全国环境保护会议上提出的环境保护32字方针中，包含有“依靠群众、大家动手”这种朴素的公众参与环境保护的思想。
（2）1989年颁布的《环境保护法》对这一口号式方针未加保留，代而取之的是规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。
（3）公众参与环境保护的原则在我国得到广泛承认和深入人心，应当始于l992年的里约会议。《里约宣言》的原则十宣称：环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。
（4）里约会议之后，国务院于1994年通过的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》明确提出：实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与，公众与社会团体的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程；公众既需要参与有关环境与发展的决策过程，特别是参与那些可能影响到他们生活和工作的社区决策，也需要参与对决策执行的监督。此外，还就妇女、青少年、少数民族、工人、科技界参与环境保护提出了具体方案。
（5）我国《环境影响评价法》第5条明确规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”
（二）实施公众参与原则的制度措施
1.环境影响评价中的公众参与制度
《环境影响评价法》是我国将公众参与原则制度化的第一部环境与资源保护立法，它在推动我国公众参与环境保护方面功不可没。
原国家环境保护总局于2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环境影响评价中的公众参与的范围、环境影响评价信息的公开、征询公众意见的组织形式和程序等内容进行了详尽的规定，使环境影响评价中的公众参与制度更加规范和可操作。
【例题·单选题】（2007-10-7）首次确立了公众参与原则，鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境决策的法律是（ ）
A.《环境保护法》
B.《环境影响评价法》
C.《大气污染防治法》
D.《行政许可法》
[答疑编号506484030302]
2.环境行政许可和环境行政处罚中的公众参与制度
3.建立环境信息公开与披露制度
为了推动公众参与环境保护，原国家环境保护总局于2007年根据《清洁生产促进法》、《政府信息公开条例》等制定了《环境信息公开办法（试行）》。根据该办法，政府环保部应当主动公开环境保护规划、环境质量状况、主要污染物排放总量指标分配及落实情况、排污许可证发放情况等政府环境信息，公开方式包括政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式。同时，也鼓励企业自愿公开企业排放污染物种类、数量、浓度和去向以及企业环保设施的建设和运行情况等公众关注度较高的企业环境信息。
4.鼓励各类非政府环保组织代表公众参与环境决策
5.建立公众参与的司法保障制度
重点体现为环境公益诉讼制度的确立
（一）受益者负担原则概述
1.含义
受益者负担原则是指开发利用环境和资源或者排放污染物，对环境造成不利影响和危害者，应当支付由其活动所造成的环境损害费用，并承担治理其造成的环境污染与破坏的责任。
2.内容
受益者负担原则包括“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿，谁污染谁治理”四个方面的内容。
“谁开发谁保护”是指开发自然资源与环境的企业和个人，必须在开发自然资源的同时，负担保护生态环境的责任和义务。
“谁破坏谁恢复”是指环境与资源的破坏者，应当承担修复生态环境功能的责任和义务。
“谁利用谁补偿”是指环境与资源的利用者，应当承担生态补偿的责任和义务。
“谁污染谁治理”是指环境的污染者，应当承担治理污染的责任和义务。
3.四个方面的关系
对开发者、破坏者、利用者、污染者通常不加以区分，因为他们同为环境污染与破坏的“受益者”。但事实上，将环境责任的承担者具体化，并对开发者、破坏者、利用者、污染者的责任加以区分，是十分必要的。开发者一般是能源、矿山企业；破坏者则可能是土地开发利用企业、林木经营部门；利用者则可以是任何单位与个人；污染者则通常是从事工业生产、商业经营活动的企业。开发者、破坏者、利用者负责原则意在强调对生态环境的保护，污染者负责意在强调对污染的治理。
近年来，受益者负担原则的内涵有进一步扩展的趋势，即将地方政府对所辖行政区域的环境质量负责也纳入环境责任的范畴。因此，我国环境与资源保护法中的受益者负担原则是一个涵盖资源保护、污染防治，并包括开发者、利用者、破坏者、污染者以及地方政府在内的广泛责任主体的责任体系。
4.理解
第一，受益者负担实质上是一种义务的概念，即主体所应承担的法律义务，而非违反义务所应承担的法律后果。因而它与环境法律责任中所强调的法律制裁是完全不同的。
第二，“受益者”所承担的主要是经济责任，并不影响它因违反环境与资源保护法律法规或者造成他人财产人身损害所应承担的刑事、行政以及民事赔偿责任。
案例3.3
1998年长江爆发洪灾之后，国家对长江上游全面实施天然林保护工程。位于长江上游的云南省丽江市按照国家要求，停止市内天然林采伐，地方财政收入也因此大幅下降。
讨论：丽江因保护生态环境而丧失的发展机会成本应当如何进行补偿?
提示：从受益者负担原则的角度进行分析。
5.形成
受益者负担原则是由经济合作与发展组织（OECD）于1972年提出的“污染者负担原则”逐渐演变、并结合中国实际情况形成的。
20世纪70年代初，经合组织率先提出了污染者负担原则，并通过了《关于实施污染者负担原则的建议》，以促使将污染者造成的环境成本内在化，解决“企业排污赚钱、政府买单（社会承担）治理污染”的不公平现象。
“污染者负担原则”提出后，得到了工业发达国家的广泛认同，很快被各国的国内立法采纳，成为各国通用的环境保护原则。目前，污染者负担原则还体现在国际环境法中成为国际环境法的一项基本原则。
我国并未照搬“污染者负担”原则，而是参照“污染者负担原则”，确立了“谁污染谁治理”原则。
6.我国现行法中的体现
《环境保护法》虽然没有明确规定污染者负担原则，但体现了污染者负担原则的精神。第24条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”
第28条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”
第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”
1990年，国务院发布了《关于进一步加强环境保护工作的决定》，提出“凡产生环境污染和其他公害的企事业单位，必须把消除污染、改善环境、节约资源和综合利用作为技术改造和经营管理的重要内容，建立环境保护责任制度和考核制度”，并提出按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”方针，加强资源管理和生态建设。
随着环境保护的范围从污染防治扩大到自然保护和物质消费领域，污染者负担原则的适用范围也在逐步扩大。我国2004年修改的《固体废物污染环境防治法》明确规定“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”；
2008年制定的《循环经济促进法》也明确规定由产品生产者、销售者、使用者等共同承担产品及其废弃物的环境影响成本。
至此，我国形成了比发达国家“污染者负担原则”更加丰富的“受益者负担原则”。
7.意义
第一，实现社会公平。
第二，降低环境保护的成本。
第三，最大程度地保护环境质量。
（二）实施受益者负担原则的制度措施
1.实行排污收费制度
征收排污费被公认为是环境成本内在化的有效手段，也是世界各国在环境保护中广泛使用的一种经济手段。我国1979年《环境保护法（试行）》中就确立了排污收费制度，1989年《环境保护法》也明确规定了排污收费制度。
2.实行生态补偿制度
（1）定义
生态补偿制度是指根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设与利用者等相关各方之间利益关系的环境经济政策和环境与资源保护法律制度。
“生态补偿”的本质是由生态服务功能受益者向生态服务功能提供者付费，真正体现了“受益者负担原则”。
（2）我国实行生态补偿的实践
1989年，国家环保部门会同财政部门，在广西、江苏、福建、陕西榆林、山西、贵州和新疆等地试行征收生态环境补偿费。
l998年，国家又开始实行“退耕还林、以粮代赈”政策，并开展森林生态效益补偿机制、草原生态效益补偿机制、水资源开发生态补偿机制、能源矿产开发生态补偿机制等。同时，国家正在建立生态补偿专项资金，加大财政转移支付中生态补偿的力度，资金的安排使用着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。
2012年“十八大”报告也明确提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”的生态文明建设目标。
3.征收环境税
开征环境税有三种方案：一是一般环境税，以筹集资金为主要目的，根据“受益者付费”原则进行普遍征收。二是污染排放税，根据“污染者付费”原则征收，税基与污染物数量直接相关。三是污染产品税，依据“使用者付费”原则征收，征收对象是有潜在污染的产品。
4.实行土地复垦制度
土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（土地复垦义务人）负责复垦。我国《土地管理法》规定了土地复垦制度，之后，国务院于1988年发布了《土地复垦规定》，2011年又修订为《土地复垦条例》，进一步明确规定了土地复垦人的义务。
【例题·单选题】（2007-10-17）土地复垦的责任原则是（ ）。
A.谁收益，谁复垦
B.谁破坏，谁复垦
C.谁占有，谁复垦
D.谁使用，谁复垦
[答疑编号506484030301]
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四、公众参与原则
（一）公众参与原则概述
1.含义
公众参与原则，也称环境民主原则、依靠群众保护环境原则，是指公众对可能造成环
境影响的开发决策、建设项目有相应的知情、参与决策和监督的权利。
2.内涵
第一，参与主体是公众。公众即社会大众、普通民众，亦即受经济活动影响的社会个体及其集合。
第二，参与的对象主要是影响到公众环境利益的建设项目。
第三，参与方式主要是通过法定的程序进行。
例如，我国《环境影响评价法》对公众参与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价等均有明确规定。
第四，公众参与的内容包括公众的环境知情权、参与决策权与监督权。
3.形成
（1）1973年召开的第一次全国环境保护会议上提出的环境保护32字方针中，包含有“依靠群众、大家动手”这种朴素的公众参与环境保护的思想。
（2）1989年颁布的《环境保护法》对这一口号式方针未加保留，代而取之的是规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。
（3）公众参与环境保护的原则在我国得到广泛承认和深入人心，应当始于l992年的里约会议。《里约宣言》的原则十宣称：环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。
（4）里约会议之后，国务院于1994年通过的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》明确提出：实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与，公众与社会团体的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程；公众既需要参与有关环境与发展的决策过程，特别是参与那些可能影响到他们生活和工作的社区决策，也需要参与对决策执行的监督。此外，还就妇女、青少年、少数民族、工人、科技界参与环境保护提出了具体方案。
（5）我国《环境影响评价法》第5条明确规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”
（二）实施公众参与原则的制度措施
1.环境影响评价中的公众参与制度
《环境影响评价法》是我国将公众参与原则制度化的第一部环境与资源保护立法，它在推动我国公众参与环境保护方面功不可没。
原国家环境保护总局于2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环境影响评价中的公众参与的范围、环境影响评价信息的公开、征询公众意见的组织形式和程序等内容进行了详尽的规定，使环境影响评价中的公众参与制度更加规范和可操作。
【例题·单选题】（2007-10-7）首次确立了公众参与原则，鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境决策的法律是（ ）
A.《环境保护法》
B.《环境影响评价法》
C.《大气污染防治法》
D.《行政许可法》
[答疑编号506484030302]
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3.建立环境信息公开与披露制度
为了推动公众参与环境保护，原国家环境保护总局于2007年根据《清洁生产促进法》、《政府信息公开条例》等制定了《环境信息公开办法（试行）》。根据该办法，政府环保部应当主动公开环境保护规划、环境质量状况、主要污染物排放总量指标分配及落实情况、排污许可证发放情况等政府环境信息，公开方式包括政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式。同时，也鼓励企业自愿公开企业排放污染物种类、数量、浓度和去向以及企业环保设施的建设和运行情况等公众关注度较高的企业环境信息。
4.鼓励各类非政府环保组织代表公众参与环境决策
5.建立公众参与的司法保障制度
重点体现为环境公益诉讼制度的确立
