第三章：第二节（一）
发布时间：2019-12-11 15:09来源：未知
第二节 环境与资源保护法的基本原则
识记：
①经济社会发展与环境保护相协调原则的定义；
②预防原则的定义；
③受益者负担原则的定义；
④公众参与原则的定义。 .
领会：
①经济社会发展与环境保护相协调原则的实施措施；
②预防的含义；
③预防原则的实施措施；
④受益者负担原则的实施措施；
⑤公众参与原则的实施措施。
简单应用：
运用基本原则解释具体的环境与资源保护法律规范并处理环境纠纷。
一、经济社会发展与环境保护相协调原则
（一）经济社会发展与环境保护相协调原则概述
1.含义
是指经济社会发展要充分考虑环境与资源的承载力，使环境和资源既能满足经济社会发展目标的需要，又能够使环境资源保持在满足当代人和后代人对适当环境质量要求的水平上，从而使经济社会发展与环境保护相互促进，共同发展，实现经济效益、社会效益与环境效益的统一。
2.内涵
（1）协调发展是指经济建设、社会发展与环境保护在发展过程中的统一协调。
（2）协调发展的实质是重视环境与资源的保护，不能为了经济发展而牺牲环境利益。
（3）协调发展的目标是实现国家的可持续发展。
l992年里约会议通过的《里约宣言》确立了“可持续发展”战略，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。
可持续发展的核心包括两个方面，即发展与限制。无论对于发达国家还是发展中国家，都需要通过发展而实现社会的进步，因此发展是首要的。但是这种发展必须是可持续的，即对传统的发展模式和发展速度加以适当的限制，经济的发展必须考虑环境、资源、能源的承载力，并为后代人的发展留下空间。
可持续发展理念经过20年的发展，已经成为国际及各国环境保护的基本战略。我国也将可持续发展作为国家发展的战略。
3.协调发展原则的形成
协调发展原则的形成与对经济发展和环境保护关系的争论密切相关。关于经济发展与环境保护之间的关系，可以概括为三种不同的理论，即“经济发展优先论”、“环境保护优先论”与“协调发展论”.
“协调发展论”是对“经济发展优先论”和“环境保护优先论”的折中。协调发展论认为，经济发展优先论与环境保护优先论的共同特点是将经济发展与环境保护对立了起来，片面强调经济发展和片面强调环境保护均有一定的问题，人类只有恰当处理好经济发展与环境保护之间的关系，让两者平衡、协调地发展，社会才能进步和繁荣。
我国在处理经济发展与环境保护关系、选择发展道路时，吸取和借鉴了发达国家的经验，理性地分析了各种道路的利弊。
第一，先污染后治理的道路在中国走不通。
第二、环境保护优先论在中国同样也走不通。
经济与环境保护“协调发展”是中国的必然选择。牺牲其中的任何一种利益以换取另一种利益，都可能导致利益失衡、社会发展停滞或者环境代价过大的后果。
4.关于协调发展原则的法律规定
我国《环境保护法》规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”
案例3.1
A县生态环境十分优越，具有很好的旅游资源和野生生物资源开发前景。但是，为促进本地经济发展，县政府决定将一片湿地填埋后建设一个工业园区，希望通过发展工业来提高本地财政收入并增加就业机会。
讨论：县政府的决定是否是最好的选择?
提示：根据协调发展原则的内涵进行分析。
5.协调发展原则的意义
（1）正确处理了经济发展与环境保护之间的关系。
（2）有利于实现中国经济发展方式的转变。
（3）有利于实现社会的长久繁荣与发展。
（二）实施协调发展原则的制度措施
1.通过环境影响评价制度实现经济发展与环境保护一体化决策
我国《环境影响评价法》明确地将“实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”作为立法目的，并将规划和一切对环境有影响的建设项目纳入环境影响评价的范围。
2.通过“三同时”制度保障经济建设与环境保护同步进行
“三同时”制度旨在与环评制度相衔接，通过建设项目环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产来落实环评报告书中所提出的防治污染的措施。“三同时”制度重在防范从事具体经济活动的排污行为可能给环境带来的影响，更进一步将“协调发展”落在了实处。
3.通过循环经济制度将经济发展建立在环境承载力的基础上
循环经济是指在生产、流通和消费等过程中，减少资源消耗和废物产生，对废物进行再使用或者将废物作为原料进行利用与再生利用的经济发展方式。
4.通过实施清洁生产制度实现经济发展与环境保护双赢
清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。
5.通过清洁能源制度解决环境对经济的制约
6.通过绿色GDP核算等经济政策促进和保障协调发展原则的实现
绿色GDP是指一个国家或地区扣除了资源损耗成本和环境降级成本后经济活动的最终成果，代表了国民经济增长的净正效应。实行“绿色GDP”核算指标以后，资源损耗部分和环境污染等外部效应部分将从GDP总量中扣除，由于资源成本在GDP总量中所占比重较大，“绿色GDP”核算体系的建立可有效地遏制地方政府的投资冲动，实现经济与环境协调发展。
二、预防原则
（一）预防原则概述
1.含义
预防原则，也称环境损害预防原则，是指针对一切可能影响环境的活动和行为，事先采取经济、技术、法律、行政等各种手段和措施，防止环境污染和生态破坏等损害结果的发生。
2.内涵
第一，预防的对象是环境损害，这种损害是科学上确定的、形成共识的。
例如二氧化硫等空气污染物造成的酸雨损害、有毒有害物质对人体的伤害等都是科学上确定无疑的。
第二，预防的目的是避免或者减少环境损害。
预防原则的核心在于预防损害的发生，即“防患于未然”，它实质上是对末端治理方式即“治理于已然”的转变。
第三，预防的性质属于事前积极控制。
预防原则是国际社会公认的环境与资源保护法原则，该原则也被视为环境与资源保护领域的“黄金规则”。
3.风险预防原则（谨慎原则）
它是指遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。
损害预防与风险预防的区别：第一，预防的对象不同。风险预防原则适用于预防严重的或者不可逆转的环境威胁，而损害预防原则适用于所有环境损害，包括环境污染和环境破坏。第二，科学确定性的判断不同。风险预防所预防之“损害”具有科学性不确定性，而损害预防原则所预防之损害在科学上是确定无疑的。
案例3.2
2003年，国家发改委规划在怒江干流上建设2库13级的水电站，此举引起了重大争议。赞成方认为，云南怒江州辖区内的四个县均为国家级贫困县，接近一半的农村人口处于贫困状态。但是，怒江州拥有丰富的水电资源，建设大型的水电项目可以帮助当地脱贫。反对方则认为，怒江水电开发可能会给怒江流域沿岸的生态环境带来灾难性影响，在把这些重大不利环境影响讨论清楚之前，怒江的开发应当慎之又慎。
讨论：你如何看待怒江水电开发争议?
提示：从协调发展原则与预防原则的角度进行分析。
4.预防原则的形成
（1）西方工业发达国家
早期的环境保护策略是末端废物管理和污染控制，在环境法律和政策方面体现为针对排污口的反应性政策和单项治理措施。从20世纪80年代开始，这些国家开始调整环境保护战略，从末端治理向源头治理、反应性向预防性转变。
20世纪90年代以后，预防性环境战略逐渐在各国立法中得到反映。1990年美国通过《污染预防法》对污染实行预防或者源消减，这标志着美国环境政策从末端治理向源头控制转变。
（2）我国
1973年，国务院发布的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》就提出要贯彻“预防为主”的方针。
2002年制定的《清洁生产法》和《环境影响评价法》更是对从源头上预防污染、实行清洁生产作了具体规定，全面体现了预防为主、防治结合、综合治理的原则。这也标志着中国的污染防治工作已经从末端治理为主进入到以源头预防为主、综合治理的阶段。
5.预防原则的意义
首先，采取预防措施可以用较低成本获得较大的环境效益。
其次，采取预防措施有利于扭转我国环境保护的被动局面。
（二）实施预防原则的制度措施
1.通过环境影响评价制度在决策阶段落实预防原则
环境影响评价制度是最有效、操作性最强的环境预防措施。环境影响评价制度的目的就是预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，因此，我国《环境影响评价法》特别注重从环境影响评价的过程与程序来控制规划与项目可能对环境造成的影响。
2.通过“三同时”制度在建设阶段落实预防原则
“三同时”制度是我国首创的有中国特色的预防制度。
3.通过清洁生产制度在生产阶段落实预防原则
4.通过循环经济制度在资源废物循环阶段落实预防原则
5.通过排污许可证制度在排污阶段落实预防原则
识记：
①经济社会发展与环境保护相协调原则的定义；
②预防原则的定义；
③受益者负担原则的定义；
④公众参与原则的定义。 .
领会：
①经济社会发展与环境保护相协调原则的实施措施；
②预防的含义；
③预防原则的实施措施；
④受益者负担原则的实施措施；
⑤公众参与原则的实施措施。
简单应用：
运用基本原则解释具体的环境与资源保护法律规范并处理环境纠纷。
一、经济社会发展与环境保护相协调原则
（一）经济社会发展与环境保护相协调原则概述
1.含义
是指经济社会发展要充分考虑环境与资源的承载力，使环境和资源既能满足经济社会发展目标的需要，又能够使环境资源保持在满足当代人和后代人对适当环境质量要求的水平上，从而使经济社会发展与环境保护相互促进，共同发展，实现经济效益、社会效益与环境效益的统一。
2.内涵
（1）协调发展是指经济建设、社会发展与环境保护在发展过程中的统一协调。
（2）协调发展的实质是重视环境与资源的保护，不能为了经济发展而牺牲环境利益。
（3）协调发展的目标是实现国家的可持续发展。
l992年里约会议通过的《里约宣言》确立了“可持续发展”战略，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。
可持续发展的核心包括两个方面，即发展与限制。无论对于发达国家还是发展中国家，都需要通过发展而实现社会的进步，因此发展是首要的。但是这种发展必须是可持续的，即对传统的发展模式和发展速度加以适当的限制，经济的发展必须考虑环境、资源、能源的承载力，并为后代人的发展留下空间。
可持续发展理念经过20年的发展，已经成为国际及各国环境保护的基本战略。我国也将可持续发展作为国家发展的战略。
3.协调发展原则的形成
协调发展原则的形成与对经济发展和环境保护关系的争论密切相关。关于经济发展与环境保护之间的关系，可以概括为三种不同的理论，即“经济发展优先论”、“环境保护优先论”与“协调发展论”.
“协调发展论”是对“经济发展优先论”和“环境保护优先论”的折中。协调发展论认为，经济发展优先论与环境保护优先论的共同特点是将经济发展与环境保护对立了起来，片面强调经济发展和片面强调环境保护均有一定的问题，人类只有恰当处理好经济发展与环境保护之间的关系，让两者平衡、协调地发展，社会才能进步和繁荣。
我国在处理经济发展与环境保护关系、选择发展道路时，吸取和借鉴了发达国家的经验，理性地分析了各种道路的利弊。
第一，先污染后治理的道路在中国走不通。
第二、环境保护优先论在中国同样也走不通。
经济与环境保护“协调发展”是中国的必然选择。牺牲其中的任何一种利益以换取另一种利益，都可能导致利益失衡、社会发展停滞或者环境代价过大的后果。
4.关于协调发展原则的法律规定
我国《环境保护法》规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”
案例3.1
A县生态环境十分优越，具有很好的旅游资源和野生生物资源开发前景。但是，为促进本地经济发展，县政府决定将一片湿地填埋后建设一个工业园区，希望通过发展工业来提高本地财政收入并增加就业机会。
讨论：县政府的决定是否是最好的选择?
提示：根据协调发展原则的内涵进行分析。
5.协调发展原则的意义
（1）正确处理了经济发展与环境保护之间的关系。
（2）有利于实现中国经济发展方式的转变。
（3）有利于实现社会的长久繁荣与发展。
（二）实施协调发展原则的制度措施
1.通过环境影响评价制度实现经济发展与环境保护一体化决策
我国《环境影响评价法》明确地将“实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”作为立法目的，并将规划和一切对环境有影响的建设项目纳入环境影响评价的范围。
2.通过“三同时”制度保障经济建设与环境保护同步进行
“三同时”制度旨在与环评制度相衔接，通过建设项目环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产来落实环评报告书中所提出的防治污染的措施。“三同时”制度重在防范从事具体经济活动的排污行为可能给环境带来的影响，更进一步将“协调发展”落在了实处。
3.通过循环经济制度将经济发展建立在环境承载力的基础上
循环经济是指在生产、流通和消费等过程中，减少资源消耗和废物产生，对废物进行再使用或者将废物作为原料进行利用与再生利用的经济发展方式。
4.通过实施清洁生产制度实现经济发展与环境保护双赢
清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。
5.通过清洁能源制度解决环境对经济的制约
6.通过绿色GDP核算等经济政策促进和保障协调发展原则的实现
绿色GDP是指一个国家或地区扣除了资源损耗成本和环境降级成本后经济活动的最终成果，代表了国民经济增长的净正效应。实行“绿色GDP”核算指标以后，资源损耗部分和环境污染等外部效应部分将从GDP总量中扣除，由于资源成本在GDP总量中所占比重较大，“绿色GDP”核算体系的建立可有效地遏制地方政府的投资冲动，实现经济与环境协调发展。
二、预防原则
（一）预防原则概述
1.含义
预防原则，也称环境损害预防原则，是指针对一切可能影响环境的活动和行为，事先采取经济、技术、法律、行政等各种手段和措施，防止环境污染和生态破坏等损害结果的发生。
2.内涵
第一，预防的对象是环境损害，这种损害是科学上确定的、形成共识的。
例如二氧化硫等空气污染物造成的酸雨损害、有毒有害物质对人体的伤害等都是科学上确定无疑的。
第二，预防的目的是避免或者减少环境损害。
预防原则的核心在于预防损害的发生，即“防患于未然”，它实质上是对末端治理方式即“治理于已然”的转变。
第三，预防的性质属于事前积极控制。
预防原则是国际社会公认的环境与资源保护法原则，该原则也被视为环境与资源保护领域的“黄金规则”。
3.风险预防原则（谨慎原则）
它是指遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。
损害预防与风险预防的区别：第一，预防的对象不同。风险预防原则适用于预防严重的或者不可逆转的环境威胁，而损害预防原则适用于所有环境损害，包括环境污染和环境破坏。第二，科学确定性的判断不同。风险预防所预防之“损害”具有科学性不确定性，而损害预防原则所预防之损害在科学上是确定无疑的。
案例3.2
2003年，国家发改委规划在怒江干流上建设2库13级的水电站，此举引起了重大争议。赞成方认为，云南怒江州辖区内的四个县均为国家级贫困县，接近一半的农村人口处于贫困状态。但是，怒江州拥有丰富的水电资源，建设大型的水电项目可以帮助当地脱贫。反对方则认为，怒江水电开发可能会给怒江流域沿岸的生态环境带来灾难性影响，在把这些重大不利环境影响讨论清楚之前，怒江的开发应当慎之又慎。
讨论：你如何看待怒江水电开发争议?
提示：从协调发展原则与预防原则的角度进行分析。
4.预防原则的形成
（1）西方工业发达国家
早期的环境保护策略是末端废物管理和污染控制，在环境法律和政策方面体现为针对排污口的反应性政策和单项治理措施。从20世纪80年代开始，这些国家开始调整环境保护战略，从末端治理向源头治理、反应性向预防性转变。
20世纪90年代以后，预防性环境战略逐渐在各国立法中得到反映。1990年美国通过《污染预防法》对污染实行预防或者源消减，这标志着美国环境政策从末端治理向源头控制转变。
（2）我国
1973年，国务院发布的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》就提出要贯彻“预防为主”的方针。
2002年制定的《清洁生产法》和《环境影响评价法》更是对从源头上预防污染、实行清洁生产作了具体规定，全面体现了预防为主、防治结合、综合治理的原则。这也标志着中国的污染防治工作已经从末端治理为主进入到以源头预防为主、综合治理的阶段。
5.预防原则的意义
首先，采取预防措施可以用较低成本获得较大的环境效益。
其次，采取预防措施有利于扭转我国环境保护的被动局面。
（二）实施预防原则的制度措施
1.通过环境影响评价制度在决策阶段落实预防原则
环境影响评价制度是最有效、操作性最强的环境预防措施。环境影响评价制度的目的就是预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，因此，我国《环境影响评价法》特别注重从环境影响评价的过程与程序来控制规划与项目可能对环境造成的影响。
2.通过“三同时”制度在建设阶段落实预防原则
“三同时”制度是我国首创的有中国特色的预防制度。
3.通过清洁生产制度在生产阶段落实预防原则
4.通过循环经济制度在资源废物循环阶段落实预防原则
5.通过排污许可证制度在排污阶段落实预防原则
